一文讀懂(dǒng)中國天然氣産業法律規範全貌(現狀篇)

本站    2016/8/17 9:26:08    2680    大(dà) 中 小

編者按：本文對(duì)散落于我國法律法規體系中的(de)涉及天然氣内容進行了(le)系統梳理(lǐ)，并作了(le)一定的(de)分(fēn)類歸納。同時(shí)，對(duì)目前天然氣産業遇到的(de)法律突出問題進行了(le)深入闡述，并針對(duì)性的(de)給出了(le)作者的(de)建議(yì)。作爲國内爲數不多(duō)的(de)對(duì)天然氣法律規範進行系統歸納的(de)文章(zhāng)，本文值得(de)收藏。公号今天播出上篇。

進入新世紀以來(lái)，随著(zhe)西氣東輸、陝京線、川氣東送、沿海LNG接收站等一系列天然氣基礎設施的(de)建成投産，以及國内燃氣行業市場(chǎng)化(huà)改革對(duì)天然氣下(xià)遊消費市場(chǎng)的(de)規模化(huà)推動，我國天然氣産業已經基本形成了(le)完整的(de)産業鏈，整個(gè)産業開始進入快(kuài)速發展期。

伴随著(zhe)産業的(de)快(kuài)速發展，天然氣産業法律規範也(yě)在不斷完善，使天然氣行業逐步走上法制化(huà)的(de)軌道。本文試圖對(duì)天然氣産業法律規範的(de)現狀做(zuò)一梳理(lǐ)，分(fēn)析目前存在的(de)主要問題，并就如何完善給出進一步的(de)建議(yì)。

中國天然氣産業法律規範的(de)現狀

按照(zhào)法學中的(de)定義，法律體系應該是把現行的(de)全部法律規範按照(zhào)不同的(de)法律部門分(fēn)類而形成的(de)體系化(huà)的(de)法律整體。以此對(duì)照(zhào)，我國的(de)天然氣法律規範的(de)法律等級不高(gāo)且法律規定本身尚不完善，因此，作爲天然氣産業法律的(de)體系化(huà)還(hái)不足。隻能說，現行的(de)涉及天然氣的(de)法律規範主要由以下(xià)幾部分(fēn)構成：

(一)法律

法律作爲法的(de)一種淵源，專指全國人(rén)大(dà)及其常設機構所制定的(de)規範性法律文件。其效力僅次于憲法，一般以“中華人(rén)民共和(hé)國主席令”的(de)形式頒布實施。

此處的(de)法律并不是廣義的(de)，而是從狹義上解釋的(de)。目前涉及天然氣領域的(de)法律主要以上遊勘探開發和(hé)中遊管輸爲主，例如《礦産資源法》中有部分(fēn)天然氣的(de)内容，主要針對(duì)資源開發管理(lǐ)和(hé)資源保護；《石油天然氣管道保護法》主要涉及天然氣長(cháng)輸管道的(de)安全保護問題。但系統全面的(de)《石油天然氣法》或是《天然氣法》尚屬空白。

其他(tā)有散落于各法律中與天然氣相關的(de)内容，如《物(wù)權法》第46條和(hé)52條規定“礦藏、水(shuǐ)流、海域屬于國家所有”、“油氣管道等基礎設施，依照(zhào)法律規定爲國家所有的(de)，屬于國家所有”；《合同法》、《計量法》的(de)部分(fēn)條款對(duì)供用(yòng)氣合同的(de)制定有指導價值；《反壟斷法》對(duì)于行政壟斷和(hé)自然壟斷交融的(de)天然氣行業關系密切；《安全生産法》、《環境保護法》、《環境影(yǐng)響評價法》對(duì)天然氣行業的(de)安全生産和(hé)環境保護提出了(le)原則性的(de)規範等。

(二)行政法規

行政法規是由國務院制定的(de)，一般以“條例”、“辦法”、“實施細則”、“規定”等形式作成。它的(de)效力次于憲法和(hé)法律、高(gāo)于地方法規和(hé)行政規章(zhāng)。一般以“國務院令”的(de)形式頒布實施，直接涉及天然氣産業的(de)行政法規也(yě)非常少。

在上中遊領域，主要涉及的(de)行政法規有《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》、《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理(lǐ)條例》；下(xià)遊領域最重要的(de)行政法規——《城(chéng)鎮燃氣管理(lǐ)條例》自2011年3月(yuè)1日起正式施行，其針對(duì)燃氣發展規劃與應急保障、燃氣經營與服務、燃氣使用(yòng)、燃氣設施保護、燃氣安全事故預防與處理(lǐ)以及法律責任等方面作了(le)詳細規定。

此外，國務院發布的(de)《價格管理(lǐ)條例》、《特種設備安全監察條例》、《建設工程質量管理(lǐ)條例》、《建設工程安全生産管理(lǐ)條例》、《生産安全事故報告和(hé)調查處理(lǐ)條例》、《消防條例》等與天然氣行業關系密切。

(三)行政規章(zhāng)

行政規章(zhāng)指國務院各部委制定和(hé)發布的(de)規範性文件。行政規章(zhāng)的(de)名稱一般稱“規定”、“辦法”，但不得(de)稱“條例”。天然氣領域的(de)行政規章(zhāng)主要涉及四個(gè)部分(fēn)：

1.關于天然氣設施建設與運營管理(lǐ)。分(fēn)别涉及天然氣的(de)中下(xià)遊領域，主要有《天然氣基礎設施建設與運營管理(lǐ)辦法》、《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》、《關于加快(kuài)推進儲氣設施建設的(de)指導意見》、《城(chéng)市地下(xià)管線工程檔案管理(lǐ)辦法》、《燃氣燃燒器具安裝維修管理(lǐ)規定》；

2.關于特許經營和(hé)行業準入。具體包括：《市政公用(yòng)事業特許經營管理(lǐ)辦法》、《基礎設施和(hé)公用(yòng)事業特許經營管理(lǐ)辦法》、《燃氣經營許可(kě)管理(lǐ)辦法》、《燃氣經營企業從業人(rén)員(yuán)專業培訓考核管理(lǐ)辦法》；

3.關于價格管理(lǐ)和(hé)反壟斷行爲。價格管理(lǐ)方面的(de)主要有：《政府制定價格聽(tīng)證辦法》、《政府制定價格行爲規則》、《政府制定價格成本監審辦法》、《關于加強政府定價成本監審工作的(de)意見》、《關于建立健全居民生活用(yòng)氣階梯價格制度的(de)指導意見》等；反壟斷行爲方面的(de)主要是：《反價格壟斷規定》、《工商行政管理(lǐ)機關禁止濫用(yòng)市場(chǎng)支配地位行爲的(de)規定》、《工商行政機關查處壟斷協議(yì)、濫用(yòng)市場(chǎng)支配地位案件程序規定》等；

4.天然氣産業發展政策方面。主要包括《天然氣利用(yòng)政策》、《天然氣發展“十二五”發展規劃》、《關于發展天然氣分(fēn)布式能源的(de)指導意見》等。

(四)地方性法規和(hé)地方性規章(zhāng)

地方性法規，即地方立法機關制定或認可(kě)的(de)的(de)規範性法律文件，其效力低于憲法、法律和(hé)行政法規，一般稱作“條例”、“實施細則”、“辦法”、“決議(yì)”、“決定”等；地方性規章(zhāng)是指由各省級人(rén)民政府和(hé)省會城(chéng)市以及國務院批準的(de)較大(dà)市的(de)人(rén)民政府制定和(hé)發布的(de)規範性文件。

地方性法規和(hé)地方性規章(zhāng)僅在本行政區(qū)域内有效。根據我國能源體制的(de)國情，地方政府對(duì)天然氣産業的(de)管理(lǐ)主要集中在下(xià)遊領域。按照(zhào)涉及内容的(de)不同，主要可(kě)分(fēn)爲：

1.各地燃氣管理(lǐ)條例和(hé)燃氣管理(lǐ)辦法。這(zhè)是我國天然氣法律體系中篇幅最多(duō)也(yě)最具活力的(de)部分(fēn)。除遼甯、新疆、西藏等個(gè)别省市外，絕大(dà)多(duō)數的(de)省、自治區(qū)、直轄市都制定了(le)燃氣管理(lǐ)條例，大(dà)多(duō)數的(de)省會城(chéng)市以及部分(fēn)較大(dà)的(de)地級城(chéng)市制定了(le)燃氣管理(lǐ)條例或辦法；

2.各地的(de)特許經營和(hé)行業準入制度。有的(de)地區(qū)是建立了(le)公用(yòng)事業特許經營管理(lǐ)辦法，将水(shuǐ)、氣、公交、垃圾處理(lǐ)等一起納入辦法管理(lǐ)。例如《北(běi)京市城(chéng)市基礎設施特許經營條例》、《河(hé)北(běi)省市政公用(yòng)事業特許經營管理(lǐ)辦法》、《湖南(nán)省市政公用(yòng)事業特許經營條例》等；有的(de)地區(qū)則專門針對(duì)燃氣行業立法，例如《上海市管道燃氣特許經營授權和(hé)監督管理(lǐ)程序》、《吉林(lín)省城(chéng)鎮管道燃氣特許經營管理(lǐ)辦法》、《江蘇省管道燃氣特許經營管理(lǐ)辦法》等；此外，部分(fēn)地區(qū)對(duì)燃氣經營許可(kě)進行了(le)細化(huà)，例如《遼甯省燃氣經營許可(kě)管理(lǐ)辦法》；

3.天然氣價格管理(lǐ)辦法。截止到目前，有9個(gè)省市對(duì)天然氣(燃氣)價格管理(lǐ)制定了(le)具體辦法，分(fēn)别是河(hé)北(běi)、安徽、福建、江蘇、江西、山東、浙江、廣東、湖南(nán)。這(zhè)些辦法對(duì)天然氣的(de)價格管理(lǐ)、計價辦法、成本監審等方面進行了(le)明(míng)确規定；

4.燃氣管道設施保護方面。例如目前已經出台的(de)有《上海市燃氣管道設施保護辦法》、《深圳市燃氣管道設施保護辦法》、《江蘇省城(chéng)鎮燃氣管道安全保護暫行辦法》、《杭州市燃氣設施安全保護管理(lǐ)辦法》、《青島市燃氣設施安全保護管理(lǐ)辦法》等。

(五)司法解釋

司法解釋是指國家司法機關在适用(yòng)法律、法規的(de)過程中，對(duì)如何具體應用(yòng)法律、法規的(de)問題所做(zuò)的(de)解釋，司法解釋也(yě)是天然氣法律體系的(de)重要淵源。

針對(duì)天然氣上中遊領域，最高(gāo)法、最高(gāo)檢出台了(le)《關于辦理(lǐ)盜竊油氣、破壞油氣設備等刑事案件具體應用(yòng)法律若幹問題的(de)解釋》；針對(duì)下(xià)遊領域，最高(gāo)法、最高(gāo)檢發布了(le)《關于辦理(lǐ)盜竊刑事案件适用(yòng)法律若幹問題的(de)解釋》，規定“盜竊電力、燃氣、自來(lái)水(shuǐ)等财物(wù)，盜竊數量能夠查實的(de)，按照(zhào)查實的(de)數量計算(suàn)盜竊數額；盜竊數量無法查實的(de)，以盜竊前六個(gè)月(yuè)月(yuè)均正常用(yòng)量減去盜竊後計量儀表顯示的(de)月(yuè)均用(yòng)量推算(suàn)盜竊數額；盜竊前正常使用(yòng)不足六個(gè)月(yuè)的(de)，按照(zhào)正常使用(yòng)期間的(de)月(yuè)均用(yòng)量減去盜竊後計量儀表顯示的(de)月(yuè)均用(yòng)量推算(suàn)盜竊數額”；

此外，各地也(yě)先後出台了(le)由公、檢、法、司等多(duō)部門一起制定的(de)《關于辦理(lǐ)盜竊燃氣及相關案件法律适用(yòng)的(de)若幹規定》，已經出台的(de)分(fēn)别有上海市、黑(hēi)龍江省、天津市、河(hé)南(nán)鄭州市、河(hé)南(nán)平頂山市等。

(六)天然氣标準

天然氣标準是天然氣法律規範中的(de)一個(gè)特殊的(de)部分(fēn)。在我國，天然氣方面的(de)标準，按實施的(de)範圍，有國家标準、行業标準和(hé)地方标準之分(fēn)；按是否強制執行，有強制性标準和(hé)推薦性标準之分(fēn)。比較重要的(de)标準有《天然氣》、《城(chéng)鎮燃氣技術規範》、《城(chéng)鎮燃氣設計規範》等。

(七)其他(tā)規範性文件

天然氣法律體系中的(de)其他(tā)規範性文件主要是指國務院部委的(de)通(tōng)知、指示、批複等文件。例如《關于規範煤制油、煤制天然氣産業科學有序發展的(de)通(tōng)知》、《能源行業加強大(dà)氣污染防治工作方案》、《關于天然氣分(fēn)布式能源項目是否列入<建設項目環境影(yǐng)響評價分(fēn)類管理(lǐ)名錄>的(de)複函》等。